Irrelevanz festschreiben: Die EU plant ihre Ostasienpolitik für die nächsten Jahre und gibt sich passiv — nicht nur gegenüber Nordkorea

Ich bin kürzlich über ein Dokument der EU gestolpert, das ich höchst interessant fand, dessen konkrete Bedeutung ich aber erstmal nicht wirklich bemessen konnte und ich bin mir immernoch nicht sicher, ob ich verstehe, welchen Stellenwert das im politischen Prozess der EU hat. Nachdem ich mich aber ein bisschen mit der Materie auseinandergesetzt habe bin ich zu der Wahrnehmung gelangt, dass das Papier durchaus wichtig genug ist, um es euch kurz vorzustellen. Es geht um die “Leitlinien für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU in Ostasien” (oder in Englisch: “Guidelines on the EU’s Foreign and Security Policy in East Asia“) auf die sich der Rat der Europäischen Union am 15 Juni geeinigt hat.

Bedeutung der Leitlinien

Nachdem ich mich also ein bisschen damit beschäftigt habe, was so ein gemeinsamer Entwurf des Rats (also der Außenminister) bzw. in diesem Fall der ständigen Vertreter bedeutet, bin ich zu der Wahrnehmung gelangt, dass das noch nicht die abschließenden strategischen Leitlinien unter dem Dach der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU sind, an denen sich der Europäische Auswärtige Dienst dann orientiert und die Mitgliedsstaaten sollen (da gibt es Spielräume). Aber fast. Denn das ist ein Entwurf, auf den sich die Außenministerien der 27 Mitgliedsstaaten geeinigt haben und den sie dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschef der Mitgliedsstaaten vermutlich bei ihrem nächsten Treffen (wenn neben Krisendiplomatie noch Zeit für sowas ist) vorschlagen. Unter normalen Umständen nehmen die Regierungschefs wohl das an, was in den Außenministerien erarbeitet wurde und daher ist das wohl ein Entwurf, der demnächst irgendwann offiziell wird (Erwähnte ich irgendwann schonmal, wie unglaublich mich die EU als System nervt, weil man immer Stunden braucht, um durchzublicken, wie der politische Prozess da abläuft? Nervt mich jedenfalls extrem!). Wie gesagt, ich bin mir mit dieser Auslegung nicht hundert Prozent sicher. Wenn es also jemand besser wissen sollte, dann kann er ja kurz bescheidgeben.

Und wenn die EU schonmal ein Dokument überarbeitet, das unter normalen Umständen für die nächsten fünf Jahre einigen Einfluss auf die Politik der EU, Deutschlands und der anderen Mitgliedsstaaten gegenüber Ostasien haben wird, dann lohnt es sich doch, da einen Blick reinzuwerfen. Anzumerken ist, dass hier Ostasien im weiteren Sinne, also Südost- und Nordostasien, abgedeckt wird. Außerdem möchte ich anmerken, dass ich mich hier nicht mit dem gesamten Dokument auseinandersetze. Andere Aspekte, wie das Verhalten gegenüber China oder der ASEAN oder die “Positionierung” hinsichtlich dem Südchinesischen Meer sind zwar auch spannend, aber damit können sich andere befassen.

Wirtschaftsthemen als oberste Interessen und Nordkorea als größtes Risiko…

Im Rahmen der Beschäftigung mit den Interessen in der Region wird dieser Aspekt als erstes benannt und hat damit wohl auch diesen Stellenwert:

3. Für die EU geht es in Ostasien um wichtige direkte Wirtschaftsinteressen:

Einige der weltweit größten und am schnellsten wachsenden Volkswirtschaften befinden sich in Ostasien. Auf Festland-China, die chinesischen Sonderverwaltungsregionen (Hongkong und Macau), Taiwan, Japan, Korea und den ASEAN zusammengenommen entfallen inzwischen etwa 21 % des weltweiten BIP und etwa 28 % des weltweiten Handels der EU mit Waren und Dienstleistungen (2010), und diese Anteile nehmen weiter zu. Der Handel der EU mit Ostasien (27,9 % des gesamten Handels) ist jetzt deutlich umfangreicher als ihr transatlantischer Handel (22,7 %)

Direkt darauf folgend wird auf die Wichtigkeit der Stabilität in der Region für die Wahrung der Wirtschaftschancen verwiesen:

4. Sicherheit und Stabilität in Ostasien sind Voraussetzungen für den weiteren wirtschaftlichen Erfolg der Region. Es gibt eine Reihe von Bedrohungen für die regionale Sicherheit, die sich direkt auf die Interessen der EU auswirken:

– das Nuklearprogramm und das Programm für ballistische Flugkörper der Demokratischen Volksrepublik Korea und die damit einhergehende Gefahr der Proliferation: Hiervon geht eine starke Bedrohung für die Region aus; der Dialog  zwischen beiden koreanischen Staaten, die Wiederaufnahme der multilateralen Verhandlungen und Fortschritte in diesen Verhandlungen sowie die Schaffung einer kernwaffenfreien Zone auf der koreanischen Halbinsel sind von zentraler Bedeutung für die regionale Sicherheit

Die EU macht also als ihr zentrales Interesse die Wirtschaftsbeziehungen zur Region aus und sieht als eine bedeutende (immerhin wird es bei den Risiken als erstes genannt) Bedrohung Nordkoreas Nuklear- und Raketenprogramm. Was genau jetzt das Risiko von Proliferation für eine Gefahr für die regionale Stabilität darstellen soll verschließt sich mir allerdings noch etwas, es sei denn man fasst das weit und beschreibt damit die Gefahr, dass auch Seoul und Tokio das Bedürfnis verspüren könnten sich eigene Nuklearwaffen zuzulegen oder man ist noch nicht ganz up-to-date und meint damit die immer gerne aufgebauschte Kooperation zwischen Myanmar und Nordkorea.

…jedoch nur mit geringer politischer Priorität

Naja, wenn Nordkorea eine Kernbedrohung eines Kerninteresses in Ostasien darstellt, dann könnte man ja meinen, dass man die Lösung dieses Problems auch irgendwo oben auf der Ostasienagenda der EU vorfinden könnte. Könnte man meinen. Aber scheinbar hat man sich damit ein bisschen schwerer getan, als damit das Interesse überhaupt zu identifizieren. Das sieht man dann auch an dem Text zu Nordkorea:

IV. e) Koreanische Halbinsel

30. Die Politik Nordkoreas gibt in einigen Bereichen, z.B. im Hinblick auf die Beziehungen zwischen beiden koreanischen Staaten, die Nichtverbreitung und die Menschenrechte, Anlass zu ernsthafter Besorgnis und ist der regionalen und  globalen Stabilität abträglich. Die EU sollte

  • ihre Unterstützung für Frieden und Stabilität auf einer kernwaffenfreien koreanischen Halbinsel aufrechterhalten und deshalb weiter eine vollständige, überprüfbare undunumkehrbare Einstellung des Nuklearprogramms und des Programms für ballistische Flugkörper der DVRK fordern und sich für die Wiederaufnahme von IEAO-Inspektionen einsetzen;
  • die Demokratische Volksrepublik Korea weiter dazu auffordern, ihre internationalen Verpflichtungen zu erfüllen, insbesondere indem sie den Resolutionen 1718 und 1874 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen nachkommt; ferner sollte sie die DVRK auffordern, dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (NVV) wieder beizutreten und den Vertrag über das umfassende Verbot von Nuklearversuchen (CTBT) sowie das Chemiewaffenübereinkommen (CWÜ) zu unterzeichnen und zu ratifizieren;
  • ihre anhaltende Unterstützung für eine sinnvolle Wiederaufnahme eines multilateralen Verhandlungsmechanismus wie der Sechsparteiengespräche (6PT) bekräftigen, indem sie sich für den Dialog zwischen den betroffenen Parteien einsetzt (wenn auch die betroffenen Parteien selbst bestimmen müssen, wann die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wiederaufnahme erfüllt sind) und weiter eng mit den wichtigsten Akteuren der 6PT zusammenarbeitet;
  • ihre Unterstützung für den Dialog zwischen den beiden koreanischen Staaten bekunden, der Vertrauen und bessere Bedingungen für die Wiederaufnahme der multilateralen Verhandlungen sowie einen Rahmen für die Förderung von wirtschaftlicher und sozialer Interaktion und Zusammenarbeit auf der Insel schafft;
  • weiter auf Verbesserungen der Menschenrechtslage in Nordkorea drängen, da diese zu den schlechtesten in der Welt zählt, und Nordkorea auffordern, uneingeschränkt mit den Menschenrechtsmechanismen der Vereinten Nationen zusammenzuarbeiten und mit der EU und ihren Mitgliedstaaten wieder in einen bedeutsamen bilateralen Dialog über Menschenrechte zu treten;
  • bereit sein, wie in der Vergangenheit auf der Grundlage eines eigenständig ermittelten und überprüften Bedarfs und vorbehaltlich angemessener Überwachungsregelungen eine Hilfe als Reaktion auf humanitäre Notfälle zu leisten;
  • die Regierung Nordkoreas zu bestärken, eine Öffnung für die Außenwelt vorzunehmen, auch in Gestalt von Wirtschaftsreformen, die im Laufe der Zeit die besten Aussichten auf eine nachhaltige Verbesserung der Lebensgrundlage der Bevölkerung bieten würden;
  • den Dialog mit den betroffenen Parteien über die Frage der generellen Stabilität auf der Koreanischen Halbinsel entwickeln und ihre demokratischen Partner angesichts Provokationen vonseiten Nordkoreas weiter unterstützen;
  • weiter ihre Bereitschaft bekunden, ihre Beziehungen zu Nordkorea in dem Maße schrittweise zu vertiefen und zu erweitern, wie Fortschritte in den vorgenannten Angelegenheiten, die der EU Anlass zur Sorge geben, erzielt werden. Die Botschaften der EU Mitgliedstaaten in Pjöngjang sind ein wichtiger Teil dieses Engagements.

Das Ganze ist meiner Meinung nach weder Fleisch noch Fisch. Den einzigen Punkt, den ich vorbehaltlos unterstützen kann ist der hinsichtlich der humanitären Nothilfe. Kontrolle macht Sinn und die eigenständige Ermittlung des Bedarfs ebenfalls.

Passivität bei politisch prekären Punkten…

Bei den politisch prekären Punkten wurde viel von Unterstützung geschrieben: “Unterstützung für einen Dialog zwischen den beiden Koreanischen Staaten”; “Unterstützung für Frieden und Stabilität auf einer kernwaffenfreien koreanischen Halbinsel” und “Unterstützung für eine sinnvolle Wiederaufnahme eines multilateralen Verhandlungsmechanismus wie der Sechsparteiengespräche (6PT)”. Das sind praktische Forderungen. Da kann Frau Ashton alle Jubeljahre mal einen Erklärung herausgeben in der dann steht “Die EU unterstützt blablabla.” Supersache. Nur sieht ein aktives Engagement vollkommen anders aus.

…Aktivismus gegenüber Pjöngjang

Wenn die Forderungen dann doch sprachlich mal ein bisschen ernsthafter werden, dann liegt das immer daran, dass sie sich direkt an Pjöngjang richten. Da kann man dann schonmal was von “auffordern” und “drängen” lesen oder auch die meiner Meinung nach ziemlich sinnleere Phrase vom bestärken sich für die Außenwelt zu öffnen. Was ist denn die “Außenwelt”? China, Russland und einige Staaten Südostasiens gehören dann wohl schonmal nicht zu dieser “Außenwelt”.

Alles, nur nicht selbst agieren

Aber diese Passivität gegenüber politische wichtigem gepaart mit einem Aktivismus im normativen Feld ist noch nicht das Schlimmste an der ganzen Geschichte. Denn an einigen Punkten zeigt man dann auch noch, dass man keinesfalls gewillt ist, als eigenständiger Akteur im Konflikt auf der Koreanischen Halbinsel aufzutreten. Vielmehr will man sich auf den Rücksitz begeben und Seoul ohne jegliche Einschränkung das Steuer überlassen. Oder was glaubt ihr, wofür der in Klammern stehende Halbsatz im Zusammenhang mit den Sechs-Parteien-Gesprächen zum Beispiel gut ist: “(wenn auch die betroffenen Parteien selbst bestimmen müssen, wann die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wiederaufnahme erfüllt sind)”. Damit umgeht man die “Gefahr” irgendwann mal Kritik an Seoul oder Washington üben zu müssen, wenn die sich (so wie in den letzten Jahren häufig) als Bremsklötze bei den Sechs-Parteien-Gesprächen gerieren.

Leerformel mal X

Zumindest eine sprachliche Frechheit ist auch der letzte Absatz (kann ja sein, dass diejenigen die das geschrieben haben sprachlich nicht so beschlagen sind:

weiter ihre Bereitschaft bekunden, ihre Beziehungen zu Nordkorea in dem Maße schrittweise zu vertiefen und zu erweitern, wie Fortschritte in den vorgenannten Angelegenheiten, die der EU Anlass zur Sorge geben, erzielt werden. Die Botschaften der EU Mitgliedstaaten in Pjöngjang sind ein wichtiger Teil dieses Engagements.

Also wenn ich in Pjöngjang säße würde mich der Absatz ja extrem motivieren. Die Bereitschaft zu bekunden, schrittweise Beziehungen in unklarem Maß zu vertiefen, wenn eigene nicht unbedingt transparent gemachte Bedingungen erfüllt werden. Das ist ja eine gleich mehrfache Leerformel (aber leider ist ja “X mal 0″ immernoch = 0). Weniger geht fast nicht, außer man würde kategorisch ausschließen, die Beziehungen zu Nordkorea unter egal welchen Bedingungen zu vertiefen.

Botschaft? Nein danke.

Auch der Verweis auf die Botschaften der EU-Mitgliedsstaaten in Pjöngjang könnte mehr bedeuten als man zunächst denkt. Erstmal habe ich oben gezeigt, dass der Begriff “Engagement” ein blanker Euphemismus ist. Denn ein “Engagement” wird keinesfalls festgeschrieben. Darüber hinaus habe ich aber kürzlich mal auf ein Paper hingewiesen, in dem zum Beispiel empfohlen wird, die Eröffnung einer EU-Botschaft in Pjöngjang und einer nordkoreanischen Botschaft bei der EU voranzutreiben (und irgendwann habe ich auch mal auf den Wunsch Pjöngjangs verwiesen, eine Vertretung bei der EU zu bekommen). Der Verweis auf die Vertretungen der Mitgliedsstaaten könnte dem im Weg stehen, denn man könnte ein entsprechendes Ansinnen immer auf die Leitlinien verweisen, in denen nichts von einer EU-Botschaft steht, dafür aber von der zentralen Rolle der Botschaften der Mitgliedsstaaten.

Menschenrechte? Bei Bedarf.

Nun möchte ich noch einen Aspekt kritisieren, der den Nordkoreaabsatz in den Kontext des gesamten Papiers setzt. Wie nicht anders zu erwarten, wird im Zusammenhang mit Nordkorea die Menschenrechtsfrage angesprochen und zwar in recht deutlichen Worten. Das finde ich auch gut (allerdings hätte man die deutlichen Worte auch in anderen Punkten anbringen dürfen). Was ich aber nahezu erstaunlich finde, ist die Thematisierung der Menschenrechtsfrage in anderen Teilen des Papers. Es gibt eine recht breite Passage zu China, aber das Thema Menschenrechte wurde dabei gänzlich ausgespart. Scheinbar wird das von den Außenministern der EU-Staaten nicht als Problem gesehen. Es gibt auch eine breite Passage zur ASEAN. Da sind ja immerhin “Spezialisten” wie Myanmar  drin, aber eigentlich kann man in fast jedem Land der ASEAN gravierende Menschenrechtsprobleme ausmachen, wenn man näher hinschaut. Nicht so die EU. Kein Wort dazu. Das Thema wird ansonsten nur allgemein angerissen, die EU setze sich dafür ein und solches Zeug kann man da lesen. Wenn man dann aber die konkrete Ausformung dieses “Einsetzens” anguckt, dann ist das ein Witz.

Das Thema wird nur bei dem einzigen Land der Region erwähnt, das für die EU keinerlei direkte Interessen birgt, sondern nur als potentieller Störenfried wichtig werden kann. Was bleibt da denn dann noch übrig von einer normgeleiteten Außenpolitik? Ich sage: In diesem Fall nicht viel. Man bringt das Thema an, wenn es nichts schaden kann bzw. wenn man es im Zweifel als Argument heranziehen kann, dass momentan kein guter Zeitpunkt sei, das Engagement gegenüber Nordkorea zu verstärken. Damit zeigt sich ein weiteres Mal der meiner Meinung nach eklatante Missbrauch des Menschenrechtsthemas in der internationalen Politik. Das Thema hält als Argument her, wenn man gerade ein solches brauch. Wenn es aber “übergeordneten Zielen” entgegenliefe, vergisst man ganz schnell, dass es sowas wie Menschenrechte gibt. Ich finde wenn man das schon so macht, sollte man damit auch ehrlich umgehen und nicht vom hohen Wert dieser Rechte fabulieren.

Relevanz erkannt. Konsequenzen vermieden: Free-Rider EU?

Was heißt das jetzt alles in der Gesamtschau? Das Bild fällt gespalten aus. Man hat die Relevanz des Themas erkannt und weiß, dass Nordkorea ein riesiges Problem in einer wirtschaftlich dynamischen Region ist und ein noch größeres Problem werden kann. Man ist jedoch in keiner Weise bereit, daraus die Konsequenz zu ziehen und sich selbst für eine Problemlösung zu engagieren. Vielmehr schreibt man fast die planlose Passivität der letzten Jahre gegenüber Pjöngjang fest und nimmt sich damit die Chance, das außenpolitische Profil der EU mit ihrer GASP zu schärfen. Ich bin in den anderen im Paper angerissenen Themen nicht so fit, aber wenn mich einer fragen würde, würde ich das als den roten Faden im Papier beschreiben (der Absatz zum Südchinesischen Meer ganz am Ende ist bezeichnend). Es ist die wirtschaftlich wichtigste Region und das soll auch so bleiben, aber dafür tun will man nichts. Das sollen bitteschön andere wie die USA tun. Das stellt die EU ja schon fast als einen Free-Rider hin, der zwar all die schönen Vorteile abgreifen will, aber sich bei Eigenleistungen schön zurückhält. Aber, könnte man entgegenhalten, immerhin wird ja etwas für die Durchsetzung internationaler Normen und Werte getan und man engagiert sich als Diplomat und Vermittler. Aber nur, wenn es gerade ins Bild passt, dann kann man schonmal nen Absatz über Menschenrechte schreiben oder sich selbst als Vermittler postieren. Das ist hier nicht mehr als ein Alibi.

Gekonnt irrelevant!

In den letzten Wochen wurde zum Beispiel in diesem Artikel diskutiert, ob Europa vor dem Hintergrund des allseits erwarteten Pazifischen Jahrhunderts Relevanz in Asien gewinnen könnte. Wenn ich mir diesen Leitlinienentwurf des Rats so angucke, dann kann die Diskussion erstmal beendet werden. Europa legt keinen Wert darauf, in Asien relevant zu werden. So schlicht sieht es aus, man fühlt sich offensichtlich ganz wohl in seiner Irrelevanz. Wie weitsichtig das ist, das steht auf einem anderen Blatt, aber ich hätte mir viel vorstellen können, das m.E. den Interessen Europas besser dienen würde.

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